Kuvaus
Länsi-Savo -lehden toimittaja Elina Partio on pyytänyt saada tiedon Mikkelin kaupungin konserniohjauksen sisäisen tarkastuksen tarkastusraportista, joka on käsitelty kaupunginhallituksen kokouksessa 21.2.2022 § 74. Partiolle on toimitettu raportista laadittu julkinen versio. Julkisesta versiosta on poistettu tiedot, jotka on katsottu salassa pidettäviksi. Lisäksi raportin julkista versiota on muokattu siten, että se on salassa pidettävien tietojen poistamisen jälkeenkin ymmärrettävä. Partiolle annetussa versiossa raporttia on myös tiivistetty poistamalla väliotsikoita ja yhdistämällä alkuperäisessä raportissa eri sivuilla olleita tekstejä samalle sivulle. Raportin asiasisältö ei ole näiden esitysteknisten muutosten johdosta muuttunut. Partiolle annettuun versioon on lisäksi korjattu alkuperäisen tarkastusraportin sivulla 26 ollut virhe: "marraskuu 2021" on korjattu kuulumaan "loka-joulukuu 2021". Tämä korjattu tieto on Partiolle annetussa julkisessa raporttiversiossa sivulla 13.
Partio on julkisen version saatuaan pyytänyt kaupunkia toimittamaan myös tarkastusraportin alkuperäisen version. Alkuperäistä versiota ei ole luovutettu Partiolle, joten hän on pyytänyt saada asiassa valituskelpoisen päätöksen.
Julkisuuslain lähtökohtana on julkisuusperiaate, jonka mukaan viranomaisen asiakirjat ovat julkisia, ellei julkisuuslaissa tai muussa lainsäädännössä erikseen toisin säädetä. Viranomaisilla on laissa säädetty velvollisuus edistää julkisuutta ja julkisuusperiaatteen toteutumista. Kaikki tiedot eivät kuitenkaan ole julkisia. Julkisuuslain 24 §:ssä säädetään salassa pidettävistä tiedoista. Julkisuuslain 22 §:n mukaan viranomaisella on velvollisuus pitää salassa pidettävät tiedot salassa.
Salassa pidettäviä tietoja ovat muun muassa asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen niistä vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohta). Samoin salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta, kuin myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa (julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohta).
Silloin, kun asiakirja sisältää salassa pidettävää tietoa, on viranomaisen kuitenkin pyrittävä antamaan tieto asiakirjan julkisista osista, mikäli se on mahdollista niin, etteivät salassa pidettävät osat tule tietoon (julkisuuslain 10 §).
Salassa pidettäväksi katsotut tiedot
Toimitettavaksi pyydetty alkuperäinen tarkastusraportti sisältää yksityiskohtaisia tietoja tarkastuksen toteutustavasta. Tarkastuksen toteutustavan yksityiskohtaiset kuvaukset ovat salassa pidettäviä tietoja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella, ja ne on siksi poistettu Partiolle toimitetusta julkisesta versiosta. Poistetut kuvaukset sisältävät tietoja Mikkelin kaupungin sisäisen tarkastuksen ja muun valvontatoimen toimintatavoista, ja siksi tiedon antaminen niistä vaarantaisi sisäisen tarkastuksen, valvonnan tai niiden tarkoituksen toteutumiseen em. lainkohdan tarkoittamalla tavalla.
Alkuperäiseen tarkastusraporttiin sisältyy myös tarkastuksen tekijöiden antamat yksityiskohtaiset toimenpidesuositukset. Suositukset sisältävät yksityiskohtaisia tietoja siitä, miten konserniohjauksen prosesseja ja toimintamalleja olisi aiheellista jatkossa kehittää. Tässä yhteydessä konserniohjaus on osa Mikkelin kaupungin sisäistä tarkastusta ja valvontatoimea. Tämän takia suositukset ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan perusteella salassa pidettäviä, ja ne on siksi poistettu Partiolle annetusta versiosta. Alkuperäisessä raportissa esitettyjen havaintojen ja toimenpidesuositusten perusteella laaditut kaupungin johdon toimenpidesuunnitelmat on kuitenkin luovutettu Partiolle osana raportin julkista versiota. Yksityiskohtaiset toimenpidesuositukset sisältävät lisäksi tietoa, joka voisi aiheuttaa tarkastuksen kohteen aiheetonta leimautumista.
Partiolle annetusta julkisesta raporttiversiosta on poistettu myös sisäistä tarkastusta koskevista huomioista osia, jotka sisältävät yksityiskohtaisia kuvauksia konserniyhtiöiden sisäisestä valvonnasta ja tarkastuksesta sekä riskienhallinnasta. Poistetut osat sisältävät tietoja konserniyhtiöiden sisäisen tarkastuksen ja muun valvontatoimen toimintatavoista, ja tiedon antaminen niistä vaarantaisi sisäisen tarkastuksen, valvonnan tai niiden tarkoituksen toteutumisen julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 15 kohdan tarkoittamalla tavalla. Lisäksi riskienhallinnan voidaan katsoa sisältyvän julkisuuslain tarkoittamaan sisäiseen valvontaan ja tarkastukseen. Lisäksi, koska kyse on konserniyhtiöiden toimintaa kuvaavista tiedoista, ovat kyseiset tiedot salassa pidettäviä myös konserniyhtiöiden liikesalaisuutena. Tiedot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta ja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, joista tiedon antaminen voisi aiheuttaa elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Näistäkin tiedoista valtaosa on kuitenkin sisällytetty Partiolle toimitettavaan versioon.
Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998) mukaan julkisuuslain 24 § on pyritty jakamaan kohtiin kokoamalla yhteen samaan asialliseen salassapitoperusteeseen kuuluvat asiat. Siten kohdat eivät ole toisensa poissulkevia, eli samaan asiakirjaan voi sisältyä eri kohtien mukaan salassa pidettäviä osia.
Asiakirjan antamistapa
Partio on tietopyynnössään kyseenalaistanut sen, onko julkisuuslain mukaista toimittaa pyydetystä asiakirjasta erillinen versio, kuten tässä tapauksessa on toimittu.
Asiakirjan antamistavasta säädetään julkisuuslain 16 §:ssä. Sen mukaa viranomaisen asiakirjan sisällöstä annetaan tieto suullisesti taikka antamalla asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai kuunneltavaksi tai antamalla siitä kopio tai tuloste. Kopion antamisen osalta pykälää koskevissa hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että kopiolla tarkoitetaan sekä oikeaksi todistettua että oikeaksi todistamatonta jäljennöstä, kuten lyhennysjäljennöstä.
Toisin sanoen julkisuuslaki sallii useita erilaisia tapoja tiedon antamiseen. Julkisuuslain mukainen tiedonsaantioikeus kohdistuu nimenomaan viranomaisen asiakirjan sisältöön, ei niinkään asiakirjan toteutus- tai esitysmuotoon. Tätä tulkintaa tukee myös se, että tieto asiakirjan sisällöstä voitaisiin julkisuuslain 16 §:n mukaan antaa pyytäjälle myös suullisesti. Lisäksi, kuten julkisuuslain 10 §:ssä on todettu, tieto voidaan antaa myös osasta asiakirjaa. Näin ollen asiakirjasta, joka sisältää salassa pidettävää tietoa, on sallittua antaa tietoa pyytäneelle sellainen versio, josta salassa pidettävät tiedot on poistettu.
Julkisuusperiaate edellyttää tällaisen osajulkisuuden mahdollisimman laajaa toteuttamista. Toisaalta osajulkisuus tulee toteuttaa julkisuuslain 10 §:n mukaisesti siten, ettei salassa pidettävä osa tule edes välillisesti tietoon. Myös kyseisen pykälän hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että asiakirjan pitää edelleen salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin olla sellainen, että sen sisältö on ymmärrettävissä oikein. Oikeuskirjallisuuden mukaan hallituksen esityksessä esitetty ymmärrettävyysvaatimus merkitsee, että viranomainen ei voi toteuttaa osajulkisuutta, jos asiakirjan sisältämät julkiset tiedot antaisivat harhaanjohtavan tai asiallisesti virheellisen käsityksen asiakirjan sisällöstä.
Koska asiakirjajulkisuutta on haluttu toteuttaa mahdollisimman kattavasti julkisuusperiaatteen mukaisesti, on Partiolle tuotettu tietopyyntönsä johdosta tarkastusraportin salassa pidettävästä versiosta erillinen julkinen versio. Julkinen versio sisältää hyvin kattavasti samat tiedot kuin salassa pidettävä, alkuperäinen tarkastusraportti. Julkisesta versiosta on kuitenkin poistettu salassa pidettävät tiedot ja muotoiltu joitakin kohtia siten, etteivät salassa pidettävät tiedot tulisi edes välillisesti ilmi, ja etteivät julkiset tiedot siten antaisi harhaanjohtavaa tai asiallisesti virheellistä käsitystä asiakirjan sisällöstä. Näin ollen erillisen julkisen version laatiminen tarkastusraportista on itse asiassa mahdollistanut alkuperäisen raportin sisältämien tietojen antamisen laajemmin kuin vain salassa pidettävät tiedot mustaamalla tai muutoin peittämällä olisi ollut mahdollista.
Päätösehdotus
Esittelijä
-
Timo Halonen, kaupunginjohtaja, timo.halonen@mikkeli.fi
Kaupunginhallitus päättää, että toimittaja Elina Partiolle ei luovuteta Mikkelin kaupungin konserniohjauksen sisäisen tarkastuksen raportin alkuperäistä versiota, koska se sisältää julkisuuslain 24.1 § 15 ja 20 kohtien tarkoittamaa salassa pidettävää tietoa.