Valmistelija
Tiia Tamlander, vs. talousjohtaja, tiia.tamlander@mikkeli.fi
Kuvaus
Talouden tilanteesta yleisesti
Valtiovarainministeriö (VM) arvioi bruttokansantuotteen kasvuksi kevään 2021 taloudellisessa katsauksessaan 2,6 % vuonna 2021, kun vuonna 2020 BKT laski kansantalouden tilinpidon ennakkotietojen mukaan koronan vaikutuksesta 2,8 %. Vuoden 2021 kasvuennusteen taustaoletuksena on, että koronatapausten ilmaantuvuus saadaan painettua alhaiselle tasolle kesään mennessä, jolloin rajoitusten lieventäminen ja purkaminen olisi mahdollista. Vuonna 2022 VM arvio bruttokansantuotteen kasvuksi 2,5 % ja 1,5 % vuonna 2023.
Valtiovarainministeriön toukokuussa 2021 julkaiseman kuntatalousohjelman mukaan vuosi 2020 oli kuntatalouden näkökulmasta poikkeuksellinen koronapandemian vuoksi. Korona vaikutti niin tulo- kuin menokehitykseenkin, mutta vaikutukset jäivät pelättyä pienemmiksi. Valtio osoitti kunnille mittavia tukitoimia peruspalveluiden turvaamiseksi, ja lukuisten kuntien tilinpäätökset päätyivätkin ylijäämäisiksi juuri koronatukien ansiosta. Voidaan siis todeta, että koronakriisin väistyessä ja tukitoimien päättyessä jo aiemminkin olemassa olleet rakenteelliset ongelmat nousevat uudelleen esiin. Kuntien vuonna 2020 tilapäisesti vahvistuneen taloustilanteen rinnalla on syytä huomata kuntayhtymien talouden heikenneen; tilikauden tulos oli negatiivinen 40 kuntayhtymällä. Heikkenemisen taustalla on ennen kaikkea sairaanhoitopiirien heikentynyt tulostaso.
VM toteaa kuntatalouden menojen kasvavan jälleen tuloja nopeammin sekä vuosina 2021 että 2022. Vuoden 2021 aikana kuntatalouden kehitykseen vaikuttaa pitkittynyt epidemiatilanne rajoitustoimineen. Kuntien menoja taas kasvattavat voimakkaasti väestön ikääntymisen aiheuttama sote-menojen kasvu sekä hallitusohjelman mukaiset kuntien tehtävä- ja vastuulaajennukset. Kokonaisuutena VM arvioi kuntatalouden toimintakatteen heikkenevän noin 1,3 prosentilla vuoden 2021 aikana.
Vuonna 2022 toimintamenojen kasvun arvioidaan hidastuvan hieman, kun koronaepidemian hoidosta aiheutunut suurin menopaine poistuu, mutta tässä vaiheessa kustannuksia alkaa toisaalta kasvattamaan koronan johdosta syntyneen hoito- ja palveluvelan purkaminen. Samalla tulojen arvellaan laskevan kokonaisuutena noin 8 prosentilla mm. korona-avustusten päättymisen johdosta. Kustannuksia kasvattavat myös hallitusohjelman mukaiset lisävastuut. Hallitusohjelmassa on sitouduttu kompensoimaan laajenevat tehtävät kunta-valtio-suhteessa täysimääräisesti valtionosuuksien lisäyksinä. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kustannukset selvitettäisiin ja korvattaisiin aitojen, toteutuneiden kulujen mukaan kuntakohtaisesti; monen kunnan kohdalla todellisuus on, että uusien velvoitteiden aiheuttamat todelliset kustannukset ovat huomattavasti niitä kompensoimaan tarkoitettuja valtionosuuslisäyksiä korkeammat.
Kuntien yhteisöveron tuoton jako-osuutta korotettiin koronaviruksen tukitoimena määräaikaisesti 10 prosenttiyksiköllä verovuosina 2020 ja 2021. Myös tämä tuki poistuu vuodesta 2022 lukien.
VM arvioi kuntatalouden toiminnan ja investointien rahavirran pysyttelevän negatiivisena koko kuntatalousohjelman kattaman ajanjakson eli 2022–2025, vaikka arvioissa on jo huomioitu sote-uudistuksen vaikutukset vuodesta 2023 eteenpäin.
Valtionosuuksien kohdalla kustannustenjaon tarkistusta ei huomioida vuonna 2022 vuoden 2020 suuriin koronatukiin vedoten. Täysimääräinen tarkistus olisi ollut suuruudeltaan 562 miljoonaa euroa kuntien hyväksi. Peruspalveluiden valtionosuuksien tasoa korotetaan kuitenkin noin 246 miljoonalla eurolla vuonna 2022; tämä tarkoittaa käytännössä yli 300 miljoonan euron leikkausta kuntien peruspalveluiden valtionosuuteen. Kuntien valtionosuuksia leikataan myös ns. kiky-vähennyksellä, joka jätettiin pysyväksi leikkaukseksi itse kiky-sopimuksen päättymisen jälkeen, vaikka sopimuksen mukainen työajan pidennys onkin jo päättynyt. Se pienentää peruspalveluiden valtionosuuksia vuonna 2022 noin 234 miljoonalla eurolla. Leikkausten yhteismäärä vuonna 2022 on noin puoli miljardia euroa eli noin sata euroa asukasta kohden. Ne pudottavat valtionosuusprosentin nykytasosta (25,67) selvästi alemmalle tasolle. Kokonaisuutena valtionosuudet kasvavat 5,2 % mm. hallitusohjelman mukaisten tehtävälaajennusten vuoksi, eli kasvu ei vaikuta kuntien taloustilannetta parantavasti.
Tulevaisuudennäkymässä vuodesta 2023 on tulossa hyvin poikkeuksellinen kuntatalouden kannalta, kun sote-uudisuksen myötä kuntien käyttötalousmenoista poistuu noin puolet. Luonnollisesti myös menoja vastaava tulorahoituksen osuus poistuu kunnilta. Viimeksi toukokuussa 2021 päivitettyjen laskelmien perusteella kunnallisveroprosenttia alennettaisiin kaikissa kunnissa 12,39 %. Myös kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta pienennetään. Valtionosuuksia ja verotulomenetysten korvauksia on tämänhetkisten laskelmien perusteella siirtymässä hyvinvointialueille 7,2 miljardia euroa.
Kuntatalousohjelmaan voi tutustua tarkemmin osoitteessa https://vm.fi/-/kuntatalousohjelma-vuosille-2022-2025-on-julkaistu. Soteuudistukseen liittyviä laskelmia päivitetään verkkosivulle https://soteuudistus.fi/rahoituslaskelmat.
Talousarvion 2022 valmistelun lähtökohdat ja suunnitelmakauden näkymät
Mikkelin kaupungin taseessa on vuoden 2020 ylijäämäisen tuloksen jälkeen kumulatiivista alijäämää noin 32,7 miljoonaa euroa. Kuluva vuosi 2021 on muodostumassa alijäämäiseksi, jolloin kumulatiivisen alijäämän määrä tulee jälleen kasvamaan vuoden 2021 tilinpäätöksessä. Ns. kriisikuntakriteereitä koskevan sääntelyn (kuntalaki 110.3 §) mukaan Mikkelin kaupungin on kyettävä kattamaan taseeseen kertyneet alijäämät vuoden 2023 loppuun mennessä.
Kaupunginvaltuusto on päättänyt kaupungin talouden tasapainotustoimenpiteistä kaupunkirakenneselvityksessä (18.6.2018 § 71) ja palvelusuunnitelmassa (18.3.2019 § 35). Lisäksi kaupunginhallitukselle esitettävään talousarvioraamiin on sisällytetty talous- ja tulevaisuusohjelmassa tehdyt, vuoteen 2022 kohdistuvat säästölinjaukset (KH 22.6.2020 § 231). Kaupunkirakenneselvityksen osalta on huomattava, että merkittäviä säästötavoitteita sisältävät aluekouluihin kytkeytyvien kouluverkkoratkaisujen viivästyessä myös niistä tavoiteltavat säästöt realisoituvat vasta uusien koulujen valmistuessa. Edellä mainittujen ohjelmien tasapainotustoimenpiteet on huomioitu talousarvioraamin valmistelussa. Lisäksi raamissa on huomioitu tavoiteorganisaatiotyössä ja 16.12.2019 päättyneissä yhteistoimintaneuvotteluissa lakkaavaksi päätetyt (KH 20.1.2020 § 19) tehtävät.
Talous- ja tulevaisuusohjelman toimenpiteiden osalta on huomioitava, että jokaisesta palvelurakenteeseen vaikuttavasta muutoksesta on tehtävä toimivaltaisten toimielinten erilliset hallinnolliset päätökset kuntalain ja hallintosäännön edellyttämällä tavalla sekä toteutettava päätösten valmistelujen yhteydessä asiaankuuluvat kuulemiskierrokset ja tarvittavat arvioinnit.
Vuoden 2022 talousarvioraami vahvistaa näkymää siitä, että kaupunki ei kykene kattamaan kumulatiivisia alijäämiä kriisikuntasääntelyn mukaiseen aikarajaan mennessä ilman taseomaisuusjärjestelyistä saatavaa merkittävää tuloutusta, jota tavoitellaan valmistelussa olevilla energiaomaisuusjärjestelyillä.
Toimintakatteen ja tuloksen muodostuminen
Talousarvioraami vuodelle 2022 on tehty ulkoisten ja sisäisten tuottojen ja kulujen pohjalta. Sisäisiä eriä tarkennetaan talousarvioon syksyn aikana, mutta ne eivät luonteensa vuoksi aiheuta muutosta kaupungin toimintakatteeseen. Talousarvioraamin valmistelun lähtökohtana on ollut vuoden 2020 tilinpäätös, vuoden 2021 toteutumaennuste, tiedossa olevat toiminnalliset muutokset sekä vuoden 2022 arvioidut verotulot ja valtionosuudet, joiden pohjalta on määritelty koko kaupungin kulutaso.
Keskeisimpänä kustannusmuutoksena talousarvioraamissa 2021 on varauduttu Etelä-Savon sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä Essoten kuntalaskutuksen nousuun. Essoten talousarvioraamiin perustuva arvio vuoden 2022 kuntalaskutuksesta on noin 226,32 miljoonaa euroa, kun tilinpäätöksessä 2020 toteutunut laskutusosuus oli noin 210,58 miljoonaa euroa. Kasvu vuoden 2020 tilinpäätöslukuun on 15,74 miljoonaa euroa eli noin 7,5 %. Vuoden 2021 talousarviossa Essoten kuntalaskutukseen on budjetoitu 214,84 miljoonaa euroa, johon verrattuna vuoden 2022 laskutusarvion kasvu on noin 11,48 miljoonaa euroa eli 5,34 %. Essoten kuntalaskutuksen kasvusta noin 3,46 miljoonaa euroa aiheutuu lakisääteisistä muutoksista, joita kompensoidaan kaupungille valtionosuuksissa.
Palkkojen osalta on varauduttu 1,6 prosentin korotuksiin; sopimuskausi kunta-alan sopimuksissa on 1.4.2020–28.2.2022.
Talousarvioraami 2022 osoittaa -355,6 miljoonan euron toimintakatetta, joka on noin 11,6 miljoonaa euroa enemmän kuin vuoden 2021 talousarviossa (-344,0 miljoonaa euroa). Toimintakulujen nousu on noin 14,8 miljoonaa euroa eli 3,4 % talousarvioon 2021 verrattuna. Kustannusten noususta noin 11,48 miljoonaa euroa eli 77,5 % johtuu Essoten kuntalaskutuksen kasvusta. Toimintatuottojen kasvu on noin 3,2 miljoonaa euroa eli 2,94 % talousarvioon 2021 verrattuna.
Kuntaliiton 5/2021 ennakollisen valtionosuuslaskelman mukaan Mikkelin kaupungin valtionosuudet vuonna 2022 ovat yhteensä 132,24 miljoonaa euroa. Valtionosuuksien ennustelaskelmat tarkentuvat syksyn aikana ja muutokset huomioidaan talousarviovalmistelun edetessä. Mikkelin verotulot vuodelle 2022 ovat Kuntaliiton 5/2021 ennusteen mukaan 234,85 miljoonaa euroa, joka on noin 0,7 % vuoden 2021 talousarviota enemmän. Verotuloennustetta päivitetään vielä syksyn aikana, ja päivitykset huomioidaan talousarviovalmistelussa. Verotulojen hidasta kehitystä vuonna 2022 selittää osaltaan vuosina 2020 ja 2021 korona-tukitoimena toteutetun yhteisöveron jako-osuuden 10 prosenttiyksikön korotuksen päättyminen, joka aiheuttaa vuodelle 2022 ennustettavan yhteisöveron tuoton tason laskun aiempaan vuoteen verrattuna.
Aiempien vuosien tapaan kaupungin talouden suurin haaste on tulokehitystä voimakkaampi kustannusten kasvu. Esimerkiksi kunnallisverotulojen osalta voidaan todeta, että ilman toteutettuja veronkorotuksia kunnallisveron tuotto olisi kuluvana vuonna karkeasti arvioiden edelleen lähellä vuoden 2015 tasoa. Ennen kaikkea sote-kustannusten kasvu huomattavasti kokonaistulojen kasvua suurempaa, eikä kaupungin omasta toiminnasta ole ollut löydettävissä riittävästi säästökohteita ylijäämäisen tai nollatuloksen saavuttamiseksi säästöohjelmista ja tavoiteorganisaatiotyöstä huolimatta. Raamin osoittamaa tulosta paremman tuloksen tavoittelu edellyttää lisätulojen hakemista ja/tai kustannustason laskua joko kaupungin palveluverkkoa leikkaamalla taikka edellyttämällä Essotelta kuntalaskutustasoa alentavaa toiminnan tehostamista ja säästötoimia.
Tilikauden 2022 tulos muodostuu talousarvioraamin mukaan seuraavasti (tuhansina euroina):
- Toimintakate -355 603
- Verot 234 852
- Valtionosuudet 132 240
- Rahoitustuotot ja -kulut, netto 1 700
- Vuosikate 13 189
- Poistot -22 000
- Varaukset ja poistoero 0
- Tilikauden tulos - 8 811
Talousarvioraamin 2022 mukainen vuosikate on noin 13,2 miljoonaa euroa, kun investointien rahoittamiseksi olisi tavoiteltava vähintään 30 miljoonan euron vuosikatetasoa.
Päätös
Asiassa käydyn keskustelun aikana esittelijä täydensi esitystään seuraavasti:
Kaupunginhallitus esittää Essotelle, että se toteuttaa omat kehittämisohjelmat nopeutetussa aikataulussa merkittävien kustannussäästöjen aikaansaamiseksi ja Essote järjestää kuntakokouksen asiasta elokuun 2021 aikana.
Asiasta käydyn keskustelun aikana Armi Salo-Oksa esitti Mali Soinisen ja Jyrki Koivikon kannattamana, että esitettyä 8,8 miljoonaa euroa alijäämäistä talousarvioraamia ei hyväksytä. Lisäksi talousarvioraamissa 2022 Konserni- ja elinvoimapalveluiden kuluja leikataan 8 miljoonaa euroa ja leikkaus kohdistetaan Essoten laskutukseen, joka hyväksytään raamissa 218,317 M€ suuruisena. Lisäksi kaupunginhallitus velvoittaa alkuperäisen esityksen mukaan johtoryhmän valmistelemaan syksyn talousarviokäsittelyyn toimenpide-esityksiä, joilla tavoitellaan vähintään kaksi (2) miljoonaa euroa parempaa tulosta raamin osoittamaan tulokseen verrattuna.
Kaupungin taloustilanne on erittäin vaikea. 32 miljoonan alijäämä tulee kasvamaan tämän vuoden tuloksen perusteella. Talousarvioraami on valmistelttu 8,8 miljoonaa euroa alijäämäiseksi. Suurin osa kasvusta tulee Essoten voimakkaasti kasvavasta vuoden 2022 kuntalaskutuksesta. Tämän vuoden arvioitu kuntalaskutus Mikkelin osalta tulee olemaan viimeisimmän arvion perusteella jopa 226 miljoonaa euroa. Talousarvio raamissa Essoten laskutus vuodelle 2022 on avioitu 226,3 miljoonaa euroa. Tilanne on Essoten suurimman omistajan Mikkelin kaupungin näkökulmasta taloudellisesti täysin kestämätön.
Julistettuaan keskustelun päättyneeksi puheenjohtaja totesi, että on tehty esittelijän esityksestä poikkeava kannatettu esitys ja esitti asian ratkaistavaksi äänestyksellä siten, että ne, jotka kannattavat esittellijän esitystä, äänestävät jaa ja ne, jotka kannattavat Armi Salo-Oksan esitystä, äänestävät ei. Äänestysesitys hyväksyttiin ja suoritetussa äänestyksessä annettiin 7 jaa ääntä (Soile Kuitunen, Petri Pekonen, Pekka Pöyry, Arto Seppälä, Kirsi Olkkonen, Minna Pöntinen, Jarno Strengell), 3 ei ääntä (Mali Soininen, Armi Salo-Oksa, Jyrki Koivikko) ja yksi tyhjä (Jukka Pöyry).
Puheenjohtaja totesi, että esittelijän esitys on tullut kaupunginhallituksen päätökseksi.
Lisäksi Jukka Pöyry esitti, että vuoden 2022 talousarvioraamin tavoitteen tulee olla vähintään 0-tulos. Talousarvion laadinnassa tulee huomioida kaikki tulot, menot ja investoinnit. Koska kukaan ei kannattanut Jukka Pöyryn esitystä, se raukesi.
Merkitään, että vs. talousjohtaja Tiia Tamlander selosti asiaa kaupunginhallitukselle.