Kuvaus
Tilan Ketvekivi 491-512-2-127 omistaja on tehnyt Mikkelin kaupungin lupa- ja valvontajaostolle oikaisuvaatimuksen kaavoitusinsinöörin päätöksestä § 1/16.1.2023, jolla on hylätty hänen hakemuksensa saada poiketa maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) 43 §:n mukaisesta rakentamisrajoituksesta mainitulla kiinteistöllä.
Oikaisuvaatimus on liitteenä. Oikaisuvaatimus on tehty säädetyn määräajan kuluessa.
Rakennuspaikka sijaitsee Ristiinassa Yöveden rannassa Uittamonsalmen pohjoispuolella, linnuntietä noin 9 kilometriä Ristiinan taajamasta kaakkoon. Tila Ketvekivi on pinta-alaltaan 6700 m2. Kiinteistön omistaja oli hakenut MRL 171 §:n mukaisesti poikkeusta MRL:n 43 §:n mukaisesta rakentamisrajoituksesta loma-asunnon muuttamiseksi vakituiseksi asunnoksi 24.1.2003 hyväksytyn Yöveden ja Louhiveden alueen rantaosayleiskaavan mukaisella loma-asuntoalueella (RA/11). Etelä-Savon maakuntakaavassa alue kuuluu matkailun painopistealueeseen.
Oikaisuvaatimuksessa vaaditaan poikkeamispäätöksen kumoamista ja luvan myöntämistä käyttötarkoituksen muutokselle. Perusteina on esitetty, että poikkeamispäätöstä ei ole tehokkaasti perusteltu MRL 172 § mukaan ja on lueteltu MRL 171 § 2. momentin lista poikkeamisen edellytyksistä. Rakennuspaikka täyttää Mikkelin kaupungin rakennusjärjestyksen pinta-alavaatimuksen (vähintään 5000 m2) ja Yöveden ja Louhiveden alueen rantaosayleiskaavan vaatimukset asuinrakennuspaikalle. Kaavan yleismääräyksissä todetaan, että Ristiinan kunta suhtautuu myönteisesti käyttötarkoituksen muutoksiin edellyttäen, että rakennuspaikka on riittävän suuri, käyttötarkoituksen muutos ei muodosta alueelle rakennuslain mukaista taajamaa, rakennuspaikalle on tieyhteys, lähialueella on pysyvää asutusta ja rakennuspaikka tukeutuu vakituiseen asutukseen, jätevedet pystytään johtamaan asianmukaisesti, muutos ei aiheuta haittaa tulevalle kaavoitukselle ja rakennus täyttää vakituiselle asuinrakennukselle asetetut vaatimukset. Tila Ketvekivi on perustelujen mukaan ennen 1.2.1969 muodostunut kantakiinteistö, joka täytti sen aikaiset asuinrakennuspaikoille asetetut vaatimukset. Aartamaniemen alueelle oli 1970-luvun alussa muodostunut suuri määrä noin 2000 m2 lomarakennuspaikkoja.
Perusteluissa vedotaan Ristiinan kunnan vuonna 2008 tilalle Tuuliniemi 491-512-2-74 myöntämään vastaavaan poikkeamislupaan ja Hallintolain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteeseen. Tila sijaitsee 1,5 km kauempana kuin nyt hakemuksen kohteena oleva tila. Kunnanhallituksen päätöksen perusteluina oli MRL 171 § teksti. ELY-keskus ei hakenut päätökseen muutosta. Tilan Ketvekivi poikkeamispäätöksessä ei ole esitetty painavaa syytä poiketa vakiintuneesta ratkaisulinjasta. Rakentamista koskevat oikeusohjeet eivät tunne poikkeamispäätöksen perusteluna käytettyä yhdyskuntarakenteen hajautumista eikä päätöksessä ole yksilöity, minkälaisia lisäkustannuksia kaupungille aiheutuisi myönteisen päätöksen kohdalla.
Perusteluissa kerrotaan, että Aartamaniemen ja Tiaisenkylän alueelle on muodostunut kymmenen asuinrakennuksen asuinpaikkaa, joista kuusi on merkitty kaavaan asuinalueena (A), kaksi on muodostettu poikkeamismenettelyllä ja kolme ei sijaitse ranta-alueella. Lähin on 1,8 km etäisyydellä tilasta Ketvekivi ja muut 2,1-2,6 km etäisyydellä.
Peusteluissa todetaan, että tilalta Ketvekivi löytyy 105,5 k-m² loma-asunto, vierasmaja 35 k-m², sauna 12 k-m² sekä varasto 10 k-m². Vapaa-ajanrakennuksen rakennustyön yhteydessä purettiin 10 k-m² talousrakennus. Rakennuspaikalla olevien rakennusten yhteenlaskettu kerrosala on 162 m². Kaavan mukaisen sallitun rakennusoikeuden 160 k-m² ylitys oli hyväksytty rakennusluvan yhteydessä vähäisenä poikkeamisena. Jätevedet käsitellään ympäristönsuojelumääräysten mukaisesti ja rakennuspaikalle johtaa hyvä kulkukelpoinen tieyhteys. Etäisyys Ristiinan taajamaan on linnuntietä 9,1 km ja pääosin päällystettyä tietä 16 km. Naapureita on kuultu eikä kukaan katsonut, että poikkeamisluvan myöntämisellä olisi vaikutusta heidän etuunsa tai oikeuteensa.
Velvoittavat oikeusohjeet
Lainsäädäntö:
MRL 72 § (Suunnittelutarve ranta-alueella) 1 momentissa todetaan, että meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.
Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeamisen tässä laissa säädetystä tai sen nojalla annetusta rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta.
MRL 171 §:n mukaan poikkeaminen ei saa
1) aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;
2) vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista;
3) vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista; tai
4) johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.
Tosiseikat ja tulkinta
Oikaisuvaatimuksessa viitattu MRL 172 § koskee alueellista poikkeamista asemakaava-alueilla, eikä koske yleiskaava-alueen poikkeamislupia.
Ketveniementien ja Ketveleentien varressa sekä Aartamaniemessä on ollut hyvin tiivistä ennen rantaosayleiskaavan laatimista muodostunutta lomarakentamista. Viisi tilan Ketvekivi läheisyydessä sijaitsevaa lomarakennuspaikkaa on tilan Ketvekivi tavoin lohottu 1960-luvulla ja ne täyttävät rakennusjärjestyksen vakituisille rakennuspaikoille asetetun kokovaatimuksen (vähintään 5000 m²). Ketveniemen itäosan ja Aartamaniemen alueella on yhteensä 76 lomarakennuspaikkaa, joista 50 täyttää rakennusjärjestyksen kokovaatimuksen. Tilat on kaavoituksen yhteydessä merkitty loma-asuntopaikoiksi lomarakennuspaikoiksi eikä niiden muodostumisajankohta vaikuta käyttötarkoituksen muutosten käsittelyyn. Yöveden ja Louhiveden rantaosayleiskaava on hyväksytty 24.1.2003
Hallintoviranomaisen tulee hallinnon lainalaisuusperiaatteen johdosta toiminnassaan ja päätöksenteossaan noudattaa paitsi voimassa olevaa oikeutta, myös eri hallinnon oikeusperiaatteita. Näitä periaatteita ovat esimerkiksi yhdenvertaisuusperiaate, objektiviteettiperiaate, suhteellisuusperiaate ja tarkoitussidonnaisuuden periaate. Tärkeimpänä kaikista periaatteista on kuitenkin nähty hallinnon lainalaisuuden periaate ja lakisidonnaisuuden vaatimus. Poikkeamisen edellytyksiä arvioitaessa tulee huomioida maanomistajien yhdenvertaisuuden vaatimus. Kyse on näin hallinto-oikeudellisen yhdenvertaisuusperiaatteen soveltamisesta käytännössä. Viranomainen ei täten saa myönteisellä poikkeamisasiaan annettavalla ratkaisulla estää samankaltaisessa asemassa tai tilanteessa olevien maanomistajien vastaavanlaisia mahdollisuuksia omistamansa kiinteistön käytölle sekä rakentamiselle. Mikäli tilalle Ketvekivi myönnettäisiin poikkeamislupa, tulisi myös vastaavilla rakennuspaikoilla sijaitseville naapureille myöntää lupa heidän lomarakennustensa käyttötarkoituksen muutoksille. Se johtaisi vaikutuksiltaan merkittävään ja suunnittelemattomaan rakentamiseen, mikä puolestaan aiheuttaisi haittaa kaavan toteuttamiselle, koska nykytilanteessa kaavatarkastelussa vaikutukset on arvioitu Ketveniemessä ja Aartamaniemessä vain lomarakentamisen ohjaustarpeita varten. Vakituinen asumisen lisääminen edellyttäisi kaavallista tarkastelua, jossa alueen maankäytön tarpeet ja maanomistajien yhdenvertainen kohtelu voidaan huomioida laajemmin kuin yksittäistapauksellisessa poikkeamislupaharkinnassa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeamisen rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevasta säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai muusta rajoituksesta. Erityisen syyn täytyy liittyä juuri kyseisellä paikalla rakentamiseen. Sellaisena ei voi pitää sitä, että kunta hyötyisi rakennushankkeesta esimerkiksi lisääntyvien verotulojen kautta.
Ristiinan kunta oli myöntänyt vuonna 2008 tilalle Tuuliniemi 491-512-2-74 poikkeamisluvan lomarakennuksen käyttötarkoituksen muutokselle vakituiseksi asunnoksi. Ristiinan kunnanhallituksen päätöksen perusteluissa ei kerrottu, miten hakemus täyttää MLR 171 §:ssä mainitut poikkeamisten edellytykset. Myöskään 1. momentissa mainittua erityistä syytä poikkeamisen myöntämiseen ei päätöksen perusteluissa ollut kerrottu. Vuonna 2003 hyväksytty Yöveden ja Louhiveden alueen rantaosayleiskaava oli poikkeamisluvan myöntämisen aikana vielä tuore, mikä olisi myös tullut ottaa huomioon poikkeamispäätöstä tehtäessä. Ristiinan kunnan poikkeamispäätös ei ole perustunut oikeusharkintaan vaan pelkästään tarkoituksenmukaisuusharkintaan. ELY-keskuksen linjana oli tuolloin, että kuntien tekemistä poikkeamispäätöksistä ei pääsääntöisesti valiteta. Sitä, että ELY-keskus ei valittanut päätöksestä, ei siis pidä tulkita niin, että ELY-keskus olisi hyväksynyt ratkaisun.
Aartamaniemen itäpuolella sijaitsevan Yöveden Mustansaarenselän luontoarvot ovat rantaosayleiskaavan laatimisen jälkeen muuttuneet, joten uutta poikkeamislupaa tai rakennuslupaa käyttötarkoituksen muutokselle ei välttämättä voisi enää myöntää. Koko Ketveniemen ja Aartamaniemen alueen mahdollisuudet vakituiseen asumiseen tulisi tarkastella yleiskaavatasolla, jolloin myös alueen luontoarvot selvitettäisiin uudelleen.
Yöveden ja Louhiveden alueen rantaosayleiskaavan hyväksymisestä Ristiinan kunnassa on jo 20 vuotta. Kaavan yleismääräys kunnan myönteisestä suhtautumisesta lomarakennusten käyttötarkoitusten muuttamiseen ei ole velvoittava ja se tulee suhteuttaa nykyisen Mikkelin kaupungin käytäntöihin ja linjauksiin. Tila Ketvekivi ei myöskään täytä kaikkia yleismääräyksen edellytyksiä: rakennuspaikka ei tukeudu vakituiseen asutukseen ja muutos aiheuttaisi haittaa tulevalle kaavoitukselle. Lähin vakituinen asunto on Tiaisenkylällä linnuntietä 1,6 km ja tietä pitkin 3 km etäisyydellä tilasta Ketvekivi. Tila Tuuliniemi sijaitsee vielä kauempana Tiaisenkylän vakituisesta asumisesta (linnuntietä n.3,2 km) kuin tila Ketvekivi. Tilojen välinen etäisyys on linnuntietä 1,8 km ja tietä pitkin 2,5 km. Muut oikaisuvaatimuksen perusteluissa ja liitteessä 6 mainitut vakituiset rakennuspaikat sijaitsevat yhtä lukuun ottamatta joko ranta-alueen ulkopuolella tai ne on yleiskaavoituksen yhteydessä merkitty vakituisen asuminen rakennuspaikoiksi.
Pysyvästä asutuksesta aiheutuu loma-asutusta laajempi tarve maankäytön suunnitelmalliseen järjestämiseen muun muassa yhdyskuntarakenteen ja alueiden käytön taloudellisuuden sekä palvelujen saatavuuden huomioon ottamiseksi. Mahdollisia lakisääteisten palvelujen kustannuksia, joita kaupungille voi muodostua loma-asutusalueiden muuttumisessa vakituisen asumisen alueiksi ovat mm. koulukyydit, kotihoito, vanhuspalvelut ja tieavustukset.
Mikkelin kaupunginhallituksen 19.4.2022 hyväksymässä Maapoliittisessa ohjelmassa on viitattu edullisuusvyöhyketarkasteluun, joka on osa Mikkelin monipaikkaisuusselvitystä. Tarkastelu laadittiin päätöksenteon tueksi koulukuljetusten ja vanhusten kotipalvelujen saavutettavuuteen perustuvana kustannustarkasteluna ja vakituisen asutuksen edullisuusvyöhykkeiden muodostamiseksi. Lomarakennusten käyttötarkoituksen muutokset tulee raportin mukaan aina ensisijaisesti ratkaista kaavalla, mutta analyysi antaa taustatietoja tapauskohtaisessa poikkeamisharkinnassa ja toimii taustaselvityksenä kaavamuutoksia laadittaessa. Ketveniemen itäosa ja Aartamaniemi eivät sijaitse alueella, joka edullisuusvyöhyketarkastelun mukaan olisi suotuisa käyttötarkoituksen muutoksiin.
Oikaisuvaatimuksen tilannetta vastaavassa oikeustapauksessa (KHO:2004:57) lomarakennukselle haettiin käyttötarkoituksen muutosta poikkeamisluvalla oikeusvaikutteisen rantayleiskaavan loma-asunnon rakennuspaikalla. Korkein hallinto-oikeus samoin kuin hallinto-oikeus hylkäsivät yksimielisesti hakijan valituksen kunnan kielteisestä päätöksestä seuraavista syistä: Pysyvästä asutuksesta aiheutuu loma-asutusta laajempi tarve muun ohella jätevesihuollon sekä maankäytön suunnitelmalliseen järjestämiseen. Alueella ei rantayleiskaavan laatimisen yhteydessä ollut tehty pysyvän asutuksen vaatimaa kaavatarkastelua, eikä sinne ollut osoitettu uusia pysyvän asutuksen rakennuspaikkoja. Rakennuspaikka sijaitsi etäällä lähimmästä kyläkeskuksesta ja palveluista. Maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus edellyttäisi pysyvän asutuksen sallimista myös alueen muille vastaavassa asemassa oleville maanomistajille, mikä johtaisi suunnittelemattoman pysyvän asutuksen lisäämiseen alueella. Näistä syistä hakemukseen suostuminen olisi aiheuttanut maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa kaavan toteuttamiselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle.
Oikaisuvaatimuksessa ei ole esitetty mitään sellaista, mikä antaisi aihetta muuttaa kaavoitusinsinöörin tekemää päätöstä.
Päätös
Asiasta käydyn keskustelun aikana Kati Häkkinen esitti, että kaavoitusinsinöörin päätöstä tulee muuttaa ja poikkeamislupa myöntää hakemuksen mukaisesti. Häkkinen perusteli esitystä seuraavasti:
Mikkelin kaupungin strategian mukaan kehitämme maaseutuympäristöjä eri asumismuotojen mahdollistamiseksi ja edistämme monipaikkaisuutta. Mikkelin elinvoimaisuuden vahvistamiseksi on elintärkeää saada kaupunkiin lisää veronmaksajia. Heitä voimme houkutella mm. Saimaan ranta-asumisella. Kuntien vastuulla aikaisemmin olleista palveluista merkittävä osa on vuoden 2023 alusta siirtynyt hyvinvointialueille eikä niiden aikaisemmin kunnille aiheuttaneita kustannuksia voi käyttää päätöksenteon perusteena.
Mikkelin kaupungin strategiasta poimittu:
- Kehitetään kaupunki- ja maaseutuympäristöjä eri asumismuotojen ja –tapojen mahdollistamiseksi.
- Tunnistetaan ja huomioidaan alueen merkittävä vapaa-ajanasuminen ja monipaikkaisuus.
Hylkäämisen perusteena on, että poikkeuslupa vaikeuttaisi kaavan laatimista: Viranhaltija voi käyttää harkintavaltaa, Alueella on yleiskaava, joka määrittää rakennusoikeudet ja tontti koko ei este vakituiselle asunnolle. Rakennuslaki mahdollistaa kyläaluekaavan, jolloin rakentaminen voi olla tiiviinpää. Aiheuttaa kustannuksia kaupungille, ei ole määritelty mitä saa aiheutua ja aiempi huomio palveluiden siirtymisestä (ambulanssi ja palokunta) ovat siirtyneet hyvinvointialueelle. Kunnalla on päätösvalta poikkeuslupiin ja jos menee väärin Elyllä vain valta tehdä valitus, eli on aika korkea kynnys valittaa. Lehtiuutisen mukaan hajauttaisi rakentamista, koska hajauttaa kunta- ja kaupunkikeskusten ulkopuolelle, onko Jossain näin päätetty?
Yleinen etu?? Haluaako kaupunki veronmaksajia ja uusia asukkaita, onko yleinen, kaupungin etu hylätä, edistääkö kaupungin strategiaa?
Ennakkotapauksena pelätään, että tämän päätöksen jälkeen kaikki alueen kesäasunnot vain ilmoitusluontoisesti muutettaisiin vakituisiksi. Käyttötarkoituksen muutos ei ole ilmoitusasia, aina tarvitaan poikkeuslupapäätös.
Ristiinan kunnan myöntämät luvat ovat kunnanhallituksen päätöksellä ja valtuuston linjauksella, ei rakennustarkastajan päätöksiä.
Kielteinen päätös tulisi ennakkotapauksena rajoittamaan koko haja-asutusalueen asutuksen muodostamista ja säilymistä, tuleeko 16 km taajamasta /keskustasta olemaan raja, jonka säteellä Mikkelissä saa/voi asua?
Strateginen yleiskaava, jota ollaan laajentamassa ja joka helpottaa rantarakentamista, Ristiinan Ketvekivi kuuluu tähän laajentuvaan yleiskaavaan (strategisesta yleiskaavan laajentamisesta kertoi Topiantti Äikäs Studia Generalia 9.2.)
Mikkelin kaupungin ainoat vastuualueet vuoden 2023 alusta alkaen ovat elinvoiman lisääminen ja koulutus.
Harri Haavikko kannatti Kati Häkkisen esitystä.
Puheenjohtaja totesi, että on tehty esittelijän päätösehdotuksesta poikkeava kannatettu esitys ja esitti asian ratkaistavaksi äänestyksellä siten, että ne, jotka kannattavat esittelijän päätösehdotusta äänestävät jaa ja ne, jotka kannattavat Kati Häkkisen esitystä äänestävät ei. Äänestysesitys hyväksyttiin ja suoritetussa äänestyksessä annettiin 2 jaa ääntä (Ola Muttilainen ja Terhi Taskinen) ja 3 ei ääntä (Kati Häkkinen, Harri Haavikko ja Arto Sipilä).
Puheenjohtaja totesi, että Kati Häkkisen esitys on tullut lupa- ja valvontajaoston päätökseksi.
Merkitään, että johtava rakennustarkastaja Sari Valjakka jätti päätökseen eriävän mielipiteen.