Kaupunginhallitus, kokous 11.5.2020

Pöytäkirja on tarkastettu

§ 172 Kaupunginhallituksen lausunto eduskunnan apulaisoikeusasiamiehelle hallintokantelun käsittelyä koskevan kantelun johdosta

MliDno-2017-752

Aikaisempi käsittely

Valmistelija

Juha Ruuth, hallintopäällikkö, juha.ruuth@mikkeli.fi

Kuvaus

Kaksi kuntalaista ovat tehneet kaupunginhallitukselle hallintokantelun kaavoitusinsinöörin päätöksistä §14/26.7.2017 ja § 6/27.2.2019, joilla Asunto Oy Talo 2000 -nimiselle yhtiölle on myönnetty poikkeamislupa asuinkerrostalon rakentamiseen tontille 491-5-12-345.

Oikeus kantelun tekemiseen hallintopäätöksestä on kenellä tahansa eikä sitä ole sidottu mihinkään määrämuotoon tai määräaikaan. Kantelun voi tehdä ylemmälle valvovalle viranomaiselle tai yleiselle lainvalvontaviranomaiselle. Kaupunginhallituksen voidaan katsoa olevan toimivaltainen viranomainen kantelun käsittelyyn, vaikka sillä ei olekaan toimivaltaa poikkeamisasioiden käsittelyssä. Kantelu ei tässä tapauksessa ole muutoksenhakukeino eikä sen kautta voi vaikuttaa tehtyyn päätökseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisista poikkeamisluvista päättää Mikkelissä kaupungin hallintosäännön ja asumisen ja toimintaympäristön palvelualueen toimintasäännön mukaan kaavoitusinsinööri. Päätösvalta on delegoitu viranhaltijalle, jotta käsittely saadaan joustavammaksi ja nopeammaksi. Otto-oikeutta ei kuntalain mukaan voi käyttää lupapäätöksissä. Oikaisuvaatimukset kaavoitusinsinöörin poikkeamispäätöksistä käsittelee kaupunkiympäristölautakunnan lupa- ja valvontajaosto, jonka päätöksestä voi valittaa hallinto-oikeuteen.

Kantelun johdosta on hankittu kaavoitusinsinöörin ja johtavan rakennustarkastajan yhteinen vastine sekä alueellisen Ely-keskuksen lausunto.

Kantelun pääkysymys on se, onko rakennushankkeen rakennusoikeuden ylittäminen ja käyttötarkoituksen muutos voitu käsitellä poikkeamismenettelyssä vai olisivatko ne vaatineet asemakaavamuutoksen.

Tontin kokonaisrakennusoikeudeksi on poikkeamislupapäätöksessä todettu 977,5 kerrosneliömetriä. Tästä 750 kerrosneliömetriä on tontin pääasiallisen käyttötarkoituksen mukaista tilaa ja 225,5 kerrosneliömetriä pääkäyttötarkoitusta palvelevia yhteistiloja sekä rakennuksen sisäiseen liikenteeseen käytettäviä tiloja. Ely-keskus on lausunnossaan tulkinnut asemakaavan mukaista rakennusoikeutta samalla tavalla.

Kun rakennuksen käytetty rakennusoikeus on 1073 kerrosneliömetriä, on asemakaavan mukainen kokonaisrakennusoikeus ylitetty 95,5, kerrosneliömetrillä eli ylitys on alle 10 % sallitusta rakennusoikeudesta. Tällaista ylitystä ei voi pitää merittävänä ja ainakin pienempien rakennusten kohdalla suhteellisesti saman suuruiset ylitykset on vallitsevan käytännön mukaan voitu myöntää suoraan rakennusluvan yhteydessä vähäisinä poikkeamisina. Kokonaisrakennusoikeuden ylittäminen ei tässä tapauksessa ole ollut niin merkittävää, että se olisi vaatinut poikkeamismenettelyn sijaan asemakaavamuutoksen. Pelkän kokonaisrakennusoikeuden ylityksen osalta olisi jopa rakennusluvan yhteydessä myönnettävä vähäinen poikkeaminen ollut mahdollinen. 

Rakennushanke poikkeaa asemakaavasta myös siinä, että merkittävä osa rakennuksen kerrosalasta tulee eri käyttötarkoitukseen kuin asemakaavassa on tarkoitettu. Asemakaavan mukaan tontille saa rakentaa 225,5 kerrosneliömetriä pääkäyttötarkoitusta palvelevia yhteistiloja sekä rakennuksen sisäiseen liikenteeseen käytettäviä tiloja. Poikkeamisluvalla on sallittu myös näiden tilojen rakentaminen asuinkäyttöön niin, että pohjakerrokseen tulee kaksi asuntoa ja ylimpään (ullakkokerrokseen) myös kaksi asuntoa. Tältä osin poikkeaminen asemakaavasta on katsottu niin merkittäväksi, ettei sitä ole voitu käsitellä vähäisenä poikkeamisena rakennusluvan yhteydessä vaan se on edellyttänyt erillistä poikkeamismenettelyä. Poikkeaminen ei vaikuta rakennuksen korkeuteen tai muuhun ulkomuotoon. Ainoat ulospäin näkyvät muutokset ovat asuintilojen kookkaammat ikkunat. Varastoissa, yhteissaunoissa ja muissa yhteistiloissa ikkunat olisivat todennäköisesti olleet pienemmät.

Vuonna 2017 tehty poikkeamispäätös on kumottu uudella poikkeamispäätöksellä 27.2.2018, koska aikaisempaa sisältyi epäselvistä hakemusasiakirjoista seurannut asiavirhe. Kumoaminen on tehty hakijan suostumuksella hallintolain 50 §:n mukaisesti. Päätökseen olisi tullut selkeämmin kirjata aiemman päätöksen kumoamisen syy.

Ely-keskuksen ja rakennusvalvonnan kanta poikkeamishakemukseen on ilmoitettu vain suullisesti, joten siitä ei ole voitu ottaa kirjallista dokumenttia päätökseen. Vastineen mukaan ely-keskus ja rakennusvalvonta ovat katsoneet poikkeamisen edellytysten täyttyvän.

Saadun selvityksen mukaan naapureiden kuulemisen yhteydessä saadut muistutukset on huomioitu asian käsittelyssä asianmukaisella tavalla. Se, että naapuri vastustaa jotakin hakemuksen kohtaa, ei ole riittävä syy hylätä hakemusta tältä osin. Päätöksessä tulee kuitenkin tarkemmin perustella sellaiset osat, jotka poikkeavat hakijan tai muistutuksen tekijän kannasta.

Kummastakaan poikkeamispäätöksestä ei jätetty oikaisuvaatimusta lupa- ja valvontajaostolle.

Päätösehdotus

Esittelijä

Timo Halonen, kaupunginjohtaja, timo.halonen@mikkeli.fi

Kaupunginhallitus päättää, ettei kaavoitusinsinöörin päätöksistä §14/26.7.2017 ja § 6/27.2.2019 tehty kantelu anna aihetta toimenpiteisiin päätöksen tehnyttä viranhaltijaa kohtaan eikä toimivaltajaon uudelleen tarkastelemiseen maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten poikkeamisasioiden osalta.

Poikkeamispäätöksiä tekevien ja valmistelevien tietoon kuitenkin saatetaan, että päätösten perustelemiseen, asianosaisten kuulemiseen ja lausuntojen dokumentointiin tulee kiinnittää erityistä huomiota.

Päätös

Hyväksyttiin.

Valmistelija

  • Juha Ruuth, hallintopäällikkö, juha.ruuth@mikkeli.fi
  • Jukka Savolainen, kaupunginlakimies, jukka.savolainen@mikkeli.fi

Kuvaus

Kaksi kuntalaista ovat tehneet eduskunnan oikeusasiamiehelle kantelun kaupunginhallituksen päätöksestä 30.9.2019 § 377, jolla kaupunginhallitus on ratkaissut samojen henkilöiden tekemän hallintokantelun kaavoitusinsinöörin päätöksistä § 14/26.7.2017 ja § 6/27.2.2019 myöntää Asunto Oy Talo 2000 -nimiselle yhtiölle poikkeamislupa asuinkerrostalon rakentamiseen tontille 491-5-12-345.

Kantelijoiden mukaan Mikkelin kaupunki on käsitellyt heidän 18.3.2019 allekirjoitetun kantelunsa ylimalkaisesti ja puutteellisesti. Kantelun mukaan käsittelyssä on rikottu hyvän hallinnon periaatteita, asian valmistelijaksi määrätty viranhaltija ei ole ollut puolueeton eikä kuulu hallintopalvelut-yksikköön kuten palvelualueen toimintasääntö edellyttää, kantelijoille ei ole varattu tilaisuutta antaa omaa vastinettaan hankituista lausunnoista, ely-keskuksen antamaa lausuntoa on tulkittu väärin, hakemuksen mukaisen ja asemakaavan salliman rakennusoikeuden määrät on laskettu väärin, lähistön maanomistajien tasapuolista kohtelua ei ole noudatettu ja näitä on poikkeamislupapäätöksessä johdettu harhaan ja poikkeamispäätöksissä poikkeamisia ei ole perusteltu.

Tällainen kantelu koskee vain viranomaisten toiminnan oikeellisuuden selvittämistä. Kantelu ei tällaisessa tapauksessa ole muutoksenhakukeino eikä sen kautta voi vaikuttaa tehtyyn päätökseen. Kantelussa on kuitenkin otettu monessa kohtaa kantaa poikkeamispäätösten materiaaliseen sisältöön ja pyritty todistamaan muun muassa rakennusoikeuslaskelmia virheellisiksi. Tätä voi perustella silloin, jos on tarkoitus osoittaa, että viranhaltija on ylittänyt toimivaltansa tai toiminut muuten virheellisesti käsitellessään asian poikkeamismenettelyssä. Kun lupaviranomaisen noudattama laskentatapa on perusteltu ja poikkeamisia aikaisemmin käsitellyt valtion viranomainenkin on pitänyt sitä oikeana, ei rakennusoikeuden laskentatapaan tule kantelun käsittelyssä enää kiinnittää huomiota.

Asiaa valmistelemaan kaupunginhallituksen käsittelyä varten oli määrätty asumisen ja toimintaympäristön palvelualueen hallintopäällikkö. Sinänsä konserni- ja elinvoimapalveluiden toimintasäännössä on määrätty, että mm. kaupunginhallituksen asioiden valmistelu kuuluu hallintopalvelut-yksikön tehtäviin. Tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä, että muilta palvelualueilta kaupunginhallituksen käsiteltäväksi tulevia asioita voi valmistella muunkin palvelualueen viranhaltija tai valmistelua voidaan tehdä yhteistyötyössä yli palvelualuerajojen, kuten tässä tapauksessa. Esimerkiksi kaupunginhallituksen käsittelemät kaava-asiat valmistelee aina kaupunkisuunnittelun viranhaltija, joka tuntee asian. Kun edellä mainitussa kantelussa oli kyse asumisen ja toimintaympäristön palvelualueen toimialaan kuuluvasta asiasta, oli luonnollista, että valmistelijana toimi tuon palvelualueen viranhaltija, joka on perehtynyt tämän toimialan asioihin. Myös kaupunginlakimies, joka kuuluu edellä mainittuun hallintopalvelut-yksikköön, osallistui asian valmisteluun aktiivisesti, vaikka päävastuu olikin annettu hallintopäällikölle. Hallintopäälliköllä on juristin koulutus. Se, että hän kuuluu samaan palvelualueeseen kuin kantelun kohteena ollut viranhaltija, ei tee hänestä puolueellista tai jääviä. Valmistelijan määräämisessä ei siis ole tehty mitään virhettä eikä poikettu normaalista käytännöstä eikä valmistelijan puolueettomuutta ole mitään syytä epäillä.

Hallintokantelun johdosta tehdyssä päätöksessä ei sanota, että ely-keskus olisi puoltanut poikkeamishakemusta. Ely-keskuksen kanta on kerrottu päätöksessä näin: "Ely-keskus on lausunnossaan tulkinnut asemakaavan mukaista rakennusoikeutta samalla tavalla" (kuin kaavoitusinsinööri). Myöhemmin on todettu näin: "Ely-keskuksen ja rakennusvalvonnan kanta poikkeamishakemukseen on ilmoitettu vain suullisesti, joten siitä ei ole voitu ottaa kirjallista dokumenttia päätökseen. Vastineen mukaan ely-keskus ja rakennusvalvonta ovat katsoneet poikkeamisen edellytysten täyttyvän." Missään kohtaa ei siis väitetä, että ely-keskus olisi nimenomaisesti puoltanut poikkeamisen myöntämistä, vaan on todettu sen olevan rakennusoikeuden laskemisesta samaa mieltä kaavoitusinsinöörin kanssa ja ettei ely-keskus ole nähnyt estettä poikkeamisen myöntämiseen.

Kantelun johdosta on pyydetty kantelun kohteena olleen kaavoitusinsinöörin selitys sekä ely-keskuksen lausunto rakennusoikeuden laskemisesta. Kaavoitusinsinöörin selitykseen sisältyy myös tontin aikaisemmalta omistajalta saatu selvitys. Lisäksi rakennusvalvonnasta on saatu johtavan rakennustarkastajan suullinen mielipide siitä, että hän on rakennusoikeuden laskemistavasta ja poikkeamisen myöntämisedellytyksistä samaa mieltä kuin kaavoitusinsinööri. Olennaista näissä selityksissä ja lausunnoissa oli se, millä tavalla rakennusoikeus oli tullut laskea. Tämä oli ratkaisevaa sen kannalta, oliko maankäyttö- ja rakennuslain mukainen poikkeamismenettely ollut oikea tapa ratkaista asia, vai olisiko rakennusoikeuden ylitys asemakaavan mukaisesta ollut niin merkittävä, että se olisi edellyttänyt käsittelyä asemakaavamuutoksen kautta. Kun kaikki saadut kannanotot tukivat kaavoitusinsinöörin näkemystä rakennusoikeuden laskemisesta, on poikkeamismenettelyä pidettävä oikeana ratkaisuna. Mistään toimivallan ylittämisestä tai muuten moitittavasta menettelystä ei siis ole ollut kyse.

Naapureiden ja ympäristön kannalta merkittävää on kokonaisrakennusoikeuden määrä ja käyttäminen. Poikkeaminen on myönnetty sekä siitä, että kokonaisrakennusoikeus ylittyy 96 kerrosneliömetrillä että myös siitä, että rakennusoikeutta käytetään rakennuksen vaipan sisällä eri tavalla kuin asemakaavassa on määrätty. Rakennuksen pääkäyttötarkoituksen mukaisten tilojen eli asuintilojen osuus on suurempi kuin kaavamääräyksissä ja muiden tilojen osuus vastaavasti pienempi. Tämä olisi tullut poikkeamispäätöksissä mainita selkeämmin.

Lausunnossa ja selityksessä ei tullut ilmi mitään sellaista uutta, johon kantelijat eivät jo olisi ottaneet kantaa hyvin perusteellisessa kantelukirjelmässään. Tämän vuoksi heidän kuulemistaan näiden johdosta ei pidetty enää tarpeellisena. 

Ensimmäisessä poikkeamispäätöksessä ja kaupunginhallituksen päätöksessä on käytetty virheellistä termiä "kumota" päätös, kun hallintolain 50 §:n mukainen oikea termi olisi ollut "poistaa" päätös. Asianosaisten kannalta virheellisen termin käytöllä ei ole ollut mitään merkitystä.

Kaavoitusinsinöörin mukaan naapureiden kuulemisen yhteydessä saadut muistutukset on huomioitu asian käsittelyssä ja päätöstä tehtäessä asianmukaisella tavalla. Kaupunginhallitus on päätöksessään kuitenkin muistuttanut, että päätöksissä tulee tarkemmin perustella sellaiset osat, jotka poikkeavat hakijan tai muistutuksen tekijän kannasta. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisiin poikkeamisiin on muutenkin aina esitettävä perusteltu syy ja se tulee kirjata myös päätöksiin.

Toisen poikkeamispäätöksen yhteydessä kaavoitusinsinööri oli katsonut, että muutokset ensimmäiseen päätökseen verrattuna ovat olleet naapureiden kannalta niin vähäisiä, lähinnä rakennuksen sisäisiä, ettei naapureiden uusi kuuleminen ole tarpeen. Uusi päätös oli lähetetty naapureille tiedoksi. Siitäkään ei tehty yhtään oikaisuvaatimusta.

Poikkeamisten käsittelyssä ei ole loukattu maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimusta. Kyseisellä tontilla, johon poikkeaminen oli myönnetty, rakennusoikeus on ollut selvästi pienempi kuin useimmilla vastaavilla kerrostalotonteilla samalla alueella. Poikkeamisen kautta kyseinen tontti on pikemminkin päässyt tasaveroiseen asemaan muiden kanssa.

Kaupunginhallituksen päätöksessä on kehotettu jatkossa kiinnittämään erityistä huomiota päätösten perustelemiseen, asianosaisten kuulemiseen ja lausuntojen dokumentointiin. Tämän on katsottava olevan riittävä toimenpide kaupunginhallitukselle tehdyn kantelun osalta. Eduskunnan oikeusasiamiehelle tehdyn kantelun kaupunginhallitus ei katso antavan aihetta enempiin toimenpiteisiin. 

Päätösehdotus

Esittelijä

  • Timo Halonen, kaupunginjohtaja, timo.halonen@mikkeli.fi

Kaupunginhallitus päättää antaa eduskunnan apulaisoikeusasiamiehelle edellä olevan lausunnon kaupunginhallituksen päätöksestä 30.9.2019 § 377 tehdyn kantelun johdosta.

Päätös

Asiasta käydyn keskustelun aikana esittelijä teki lausunnon kappaleeseen 4 seuraavan muutosesityksen:

"Asiaa valmistelemaan kaupunginhallituksen käsittelyä varten oli määrätty asumisen ja toimintaympäristön palvelualueen hallintopäällikkö. Sinänsä konserni- ja elinvoimapalveluiden toimintasäännössä on määrätty, että mm. kaupunginhallituksen asioiden valmistelu kuuluu hallintopalvelut-yksikön tehtäviin. Valmistelua kuitenkin tehdään eri palvelualojen yhteistyönä. Esimerkiksi kaupunginhallituksen käsittelemät kaava-asiat valmistelee aina kaupunkisuunnittelun viranhaltija, joka tuntee asian. Kun edellä mainitussa kantelussa oli kyse asumisen ja toimintaympäristön palvelualueen toimialaan kuuluvasta asiasta, oli luonnollista, että valmistelijana toimi tuon palvelualueen viranhaltija, joka on perehtynyt tämän toimialan asioihin. Päävastuu asian valmistelussa on ollut hallintopäälliköllä, mutta asiaa on valmistelu yhteistyössä hallintopalvelut-yksikköön kuuluvan kaupunginlakimiehen kanssa. Hallintopäälliköllä on juristin koulutus. Se, että hän kuuluu samaan palvelualueeseen kuin kantelun kohteena ollut viranhaltija, ei tee hänestä puolueellista tai jääviä. Valmistelijan määräämisessä ei siis ole tehty mitään virhettä eikä poikettu normaalista käytännöstä eikä valmistelijan puolueettomuutta ole mitään syytä epäillä."

Kaupunginhallitus hyväksyi yksimielisesti esittelijän muutosesityksen annettavaan lausuntoon.

Tiedoksi

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies

Muutoksenhaku

Päätökseen, joka koskee valmistelua tai täytäntöönpanoa ei saa kuntalain (410/2015) 136 §:n perusteella hakea muutosta.

Käsitellyt asiat